国土空间规划背景下建构乡村规划体系的思考——兼议村庄规划的管控约束与发展导向

“村庄规划”的法定性可溯源于1993年国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》，最初的理解是“村庄、集镇规划一般分为村庄、集镇总体规划和村庄、集镇建设规划两个阶段进行”，较为明确地区分出了总体规划和建设规划，前者侧重整体部署，后者是建设行动的指导依据。2008年《城乡规划法》的实施，标志着传统的城市规划正式拓展到了乡村地域，明确乡村地区编制乡规划和村庄规划，村庄规划从行政法规上升到法律层面。2019年中共中央 国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的指导意见》（以下简称《意见》）明确了村庄规划的范围是村域，以及新时期村庄规划的定位要求：一是法定规划；二是国土空间规划体系的组成部分，属于详细规划；三要编制“多规合一”的实用性村庄规划。

实际上，从《城乡规划法》施行到《意见》颁布之间的11年间，关于村庄规划的工作对象是村域还是居民点，是总体规划还是详细规划，一直在持续讨论中。《意见》总体上明确了上述两个核心问题，但相关政策文件在对村庄规划的具体内容指导上依然较为模糊，存在以下关键问题需要进一步探讨。其一，村庄规划目标任务过于综合，同时包含管控、发展、建设和设计的内容。如《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》中既强调了村庄规划要承担国土空间用途管制的法定性依据，又强调村庄规划对乡村振兴发展的促进作用。村庄规划内容繁冗，易导致规划编制任务重、成果厚、实施难；其二，村庄规划工作层次和体系的关系依然不明确。在当前村庄规划内容的导向上，要求既有村域尺度的总体空间布局，又有居民点尺度的详细建设引导；既有总体规划层面的宏观指引，又有详细规划层面的用途管制；其三，村庄规划与上位规划的传导关系不清晰。村庄规划作为详细规划，须有上位规划作为指导。但是，目前县市层面的国土空间规划编制尚未全面完成，且编制内容也仍然不清晰。加之乡镇层面的国土空间规划编制形式多样，且不同类型的上位规划在内容上是有差异的，这就导致了村庄规划的上位规划模糊，传导关系复杂。

在当前建立国土空间规划体系的关键时期，村庄规划肩负乡村地区国土管控与建设许可的使命。与此同时，实施乡村振兴战略所带来的发展机遇与建设诉求，迫切需要乡村规划能够起到有效指导政策资源投放的作用。然而管控的“全覆盖”与振兴的“精准投放”之间存在的固然差异应当被充分认识且体现在规划逻辑上。面向多元复杂的乡村发展诉求，多省市的实践已经证明，难以只用一个规划来同时实现管理、发展和建设乡村（耿慧志等，2020；赵佩佩等，2019），需要建立体系思维重新厘清乡村规划的内涵。因此，在积极推动乡村规划编制的同时，需要仔细梳理、详细甄别，探索适合今日乡村的乡村规划体系与方法，提升乡村规划的科学性和有效性。

回顾建国以来我国村庄建设的历程，经历了三个阶段：第一阶段是1950年代和1960年代的初级建设，通过土地制度改革保证了村民住有所居和耕者有其田；第二阶段是1980年代至1990年代末期的村庄差异化提升，改善了住房条件和农业生产效率；第三阶段是21世纪以来的新农村建设和乡村振兴战略的实施，全面提升乡村人居环境。每一个阶段的乡村建设，都有宏观政策指导和微观的规划指引，尽管后者可能是非正式的实用性规划（张尚武，2014），但客观而言，这些非正式的规划对乡村建设起到了很好的指导作用。

21世纪以来的乡村规划发展演变至今，出于不同的编制目的和发展阶段要求，在快速推进过程中衍生出了多种“混乱”的形式（魏书威等，2019）。各地在推进乡村规划工作时已初步形成从宏观到微观的规划体系意识，但总的来看存在几点共性问题。一是村庄规划立足解决特定问题导向，如上海聚焦乡村建设用地减量（周晓娟，2018；杨秋惠，2019）、浙江聚焦美丽乡村设计（武前波等，2017；张建波等，2020）、江苏重点关注人居环境整治（陈小卉等，2020）、广州聚焦村民的实际宅基地建设诉求（叶裕民等，2016） 等，因此乡村规划往往围绕着需求和政策走，而没有清晰的规划体系主线；二是规划聚焦建设空间，内容不全面，尽管口号上均提出了全域规划，但实际上缺乏对生态、农业等非建设空间的有效管理（赵广英等，2019）；三是各地推进规划编制工作多轮，明显存在着实施机制的缺位、与村民治理的衔接困难等；四是在实际实施过程中，乡村规划体系没有实际有效运作。

在各地广泛推进乡村规划编制的过程中，部分省份已达到了较高的规划覆盖率，比如新疆、云南等省份在2015年就实现了村庄规划的全覆盖。但是，规划广覆盖的同时也出现了关于“村庄规划无用”的反面声音，其中既包含治理逻辑的内在矛盾（唐燕等，2015），亦存在规划层次不清（范凌云等，2010）、方法不当（文剑钢，2015；魏广君，2020）、规划实施机制缺乏的问题（杨帆，2019）等。随着规划类型的繁复，对于村庄规划的定位更加趋于模糊，直至《意见》明确了“村庄规划是详细规划”。

然而，在反思过去各类乡村规划“百花齐放”的同时，也恰恰证明了乡村发展（规划）演进过程中多样化的实际诉求，既需要完成自上而下的底线管控，也需要解决经济社会发展问题，亦需要规划指导落实具体的建设行动，兼具动态性与复杂性。而诸多规划实践已经多次证明了，规划本身的完整呈现并不能确保村庄规划的有效实施，最终取决于整体的制度设计与运作（菅泓博等，2019）。

由于对“乡村规划”长期缺乏权威定义，学界对于“乡村规划”的理解或简单等同于“村庄规划”，或认为是解决乡村萎缩而引发的社会问题和更新问题的规划，更应起到综合发展规划、乡规民约、乡村治理等“社会规划”的作用（孙莹等，2017）。对于上述认知上的分异，笔者认为需要在规划尺度与类型上加以辨析。

针对乡村规划编制的尺度，一般认为主要包含县、乡、村三个层级，其中县域规划是开展村庄布点、统筹优化乡村空间格局、推进多规合一的关键层级（顾朝林等，2016；曹璐，2017），而乡镇规划应覆盖对大部分村庄的底线管控（彭震伟等，2020）。另有学者认为，县以下没有规划实施能力，广义的村庄规划内容应在县域层面完成覆盖，在县规划中提出“村庄规划设计条件”，而在村庄层面编制有效管用的建设性规划即可（张京祥等，2020）。住建部2016年启动的“县域乡村建设规划”，即意图以县为基础单元统筹乡村地区的发展和建设。

针对横向上的规划分类，已有研究提出村庄层面的规划需要结合实际区分类型，而非拼成“大一统”的规划，大体上包含村庄总体规划、村庄建设整治规划、村庄行动规划等主要类型（张尚武，2013；郐艳丽等，2010；葛丹东等，2009）。亦有新近研究针对国土空间规划的要求，开展了“多规合一”的规划技术探索（华乐，2021；李娜，2021），研究视角多集中于空间类规划的技术整合。与此同时，也有学者认为乡村振兴规划应对村庄（国土空间）规划起到引导作用和衔接关系，使空间规划成为落实乡村振兴资源配置与分类引导的空间抓手（胡守庚，2019；赵佩佩等，2019）。这些探索为拓展乡村规划体系的思考维度提供了有益借鉴。

从地方实践经验来看，乡村规划至少包含两个层面、多个维度的工作。两个层面即县乡（镇）层面和村庄层面，分别对应宏观尺度的规划管控与布局统筹，和微观层面村庄尺度的规划内容。而后者又包含多个维度的工作，即村庄发展维度的产业振兴、村域空间维度的资源管控与布局、开发建设维度的详细设计与土地整治等。面向国土空间规划管控、乡村振兴战略发展等不同维度，需要将规划在村庄尺度进行叠加。实现内容的有机融合，就有必要厘清不同层次、维度的规划内容需求，而非（也难以）依托一个规划进行复杂内容的嵌套，增加规划编制的复杂性与管控及实施的难度。

因此，需要认识到“乡村规划是一个体系，村庄规划是乡村规划的一种类型”（张尚武，2020）。结合自上而下的空间管控诉求、乡村振兴发展需求和乡村建设实际需要，提出乡村规划体系的架构，包括纵向上的“层级传导”和横向上的“区分管控、发展与建设三个基本维度，对应三种类型的规划”，构建完整的乡村规划体系。

就乡村空间的规划而言，在国土空间规划的每个空间层次都包含乡村的内容，不同空间层次的乡村规划内容有所侧重（张尚武，2020；何兴华，2020）。宏观包含国家、省、市层面：全国规划中，部署乡村振兴总体战略、农业保护要求和重大方针政策；省级规划中，重政策制定与策略引导，提出优化乡村居民点布局的纲领性要求，构建与主体功能区相适应的农业农村空间格局，提出村庄分类的类型划分标准和规划导向；市级规划中，重空间引导与分区管控，提出村庄布局优化的总体原则，盘摸市域乡村建设用地资源情况并制定分区差异化的减量化引导策略，分类分区提出特色保护、风貌塑造和高度控制等空间形态管控要求，安排基础设施、延伸公共服务，提出激活乡村活力的政策指引（图1）。

图1 纵向垂直传导的乡村规划内容体系

从实践需求看，县、乡（镇）、村三级的传导是乡村规划体系传导的核心（耿慧志等，2020；袁源等，2021）。过去城乡规划体系下的县域城乡统筹规划或乡村建设规划等县级乡村规划，对引导镇村空间集聚发挥了中观层面的重要作用（曹璐，2017），当前空间规划改革继续坚持并进一步强调在县域尺度发挥对乡村地域自然资源保护、优化乡村整体空间布局等统筹作用。《意见》指出，要结合国土空间规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作，具体内容可细分为：一是要构建乡村地域空间发展的总体框架，确定乡村振兴的重点区域，提出不同片区的乡村发展引导；二是要统筹划分县域内村庄类型，提出乡村建设用地减量的目标要求和实施路径；三是对乡村公共服务设施、基础设施等作出总体安排；四是提出乡村土地整治、风貌保护等专项任务，其中针对乡村风貌鼓励立足区域视角，在县域层面确立乡村风貌保护通则，包括县域村庄风貌的特色引导、保护要点、村庄风貌保护的正负面清单等，通过顶层设计为地区村庄风貌的保护行动建立统一的基本规范。县域层面的乡村规划内容可结合实际情况，或作为县级的专项规划编制，或作为专项内容纳入县级国土空间总体规划的编制成果。

在乡镇级规划中，要立足镇域统筹视角，落实深化村庄居民点布局，提出村庄分类的保留与迁并方案及实施时序，统筹安排村庄建设用地的增量、减量、流量与弹性指标，确定村庄建设的规模控制以及建设（引导）边界（针对有条件的乡镇）；布局重要的公建与设施，提出村庄各类服务设施的配套标准；确定乡村振兴的重点实施区域，提出差异化的村庄定位引导；提出对乡镇域非建设资源的管控要求。

从村庄规划编制的目标出发，提出区分以资源管控为目标的村庄（管控）规划、以乡村发展为目标的实用性村庄（振兴）规划，以及以工程建设为目标的村庄（专项）设计，以此构成村庄层级完整的乡村规划体系（图2）。

图2 横向村庄层级的乡村规划体系

2.2.1 村庄（管控）规划：底线约束，聚焦全域空间的资源管控

村庄（管控）规划对应国土空间规划的管控逻辑，聚焦对空间要素的管理，是乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据，在微观层面统筹解决对村庄空间要素的管控。

作为国土空间规划体系的基础层级，为落实上位规划的管控要求，村庄（管控）规划的技术逻辑应与上位规划保持统一，即：①体现全要素管控，从重点关注村庄居民点向实质性覆盖村域转变，对村庄的非建设空间与地类要有更为深入和充分的规划管控；②体现底线约束，落实上位规划下达的核心管控要求和管控形式，守住村庄的资源保护边界与建设开发边界；③体现规划刚性与预留弹性，刚性要体现底线约束以及对具体地块用途和开发建设强度等做出实施性安排，弹性则要为未来乡村发展与建设的不确定性预留空间响应并制定管理规则，提高规划的可操作性。

基于对村庄（管控）规划的定位理解，村庄（管控）规划内容应倾向于对村域总体层面的空间把控，包括总体空间布局、建设用地总量约束、控制线划定等，为下一阶段的乡村振兴行动与项目建设框定基础规则。

2.2.2 实用性村庄（振兴）规划：好用管用，聚焦乡村振兴的发展导向

自国家乡村振兴战略实施以来，国家、省、市和县层面均已相继出台了乡村振兴战略规划或实施规划，以实现乡村振兴“发展理念的逐层传递”与“发展目标的逐级分解”（胡守庚等，2019）。在宏观层面编制的乡村振兴战略规划是谋划地方乡村发展的综合性、纲领性规划；而在地方层面，乡村振兴规划应是可操作的规划蓝本，回答当地村庄发展的总体思路，并对来自不同条线的专项工作进行规划整合和统筹，以指导乡村振兴各项资金、项目、计划能够更为精准高效的落地。

区别于村庄（管控）规划的底线约束、强调刚性兼顾弹性、力求全覆盖，振兴规划是面向发展的规划，要能适应动态调整并体现实用（高璟等，2020），且要按需编制、突出特色。因此，实用性村庄（振兴）规划的内容不宜全然混淆于法定规划之中，而是对于有振兴发展需求的村庄，鼓励在村庄层面编制实用性村庄（振兴）规划，作为解决地方发展议题、面向操作实施与落实资金项目的行动性规划，同时也可以成为乡村振兴工作的整合平台。

发展与管控互为因果。实用性村庄（振兴）规划与村庄（管控）规划需要实现动态衔接，即以振兴发展思路为统领，以村庄（管控）规划的空间管控作为乡村振兴实施的空间约束。以符合村庄（管控）规划为前提，对村庄的振兴思路、产业体系、行动计划、实施机制等开展系统的谋篇布局，同时将乡村振兴的空间诉求动态纳入到村庄（管控）规划的管控内容中。由此，实用性村庄（振兴）规划应统筹村庄（管控）规划之外的内容，包括村庄发展战略、产业发展策略、空间设想、行动计划与组织建设及机制体制创新等，其内容应该是灵活的、面向需求、与时俱进的。

2.2.3 村庄（专项）设计：工程项目建设导向，聚焦实施与建设

村庄（专项）设计是以工程项目为依托、针对乡村具体建设行为开展的详细设计的统称，包含以提升空间品质为出发点或服务于特定项目需求的设计类型。前者包括村域尺度的村庄总体设计、景观风貌设计，以及微观尺度的公共空间设计、农房设计、街道设计、环境小品设计等；后者包括土地综合整治设计、环境整治设计、生态修复设计、传统村落保护设计、旅游规划设计等。村庄（专项）设计的内容一般包括详细设计方案、设计引导、以及必要的项目概算与实施计划安排、行动组织方式等。

在长期以“项目制”发展村庄（振兴乡村）的路径依赖下，实践中各地对项目导向的村庄设计需求量较大，进而造成过去多数法定村庄规划的成果往往主要是设计层面的内容，混淆了规划、建设与设计（张立，2017）。因此需要指出，村庄设计是乡村规划面向实施建设的末端环节，也是对村庄进行精细化管理的重要举措，但设计本身不能代替管控，也并非法定管控的必要条件，而是在村庄（管控）规划的基础上，在实用性村庄（振兴）规划的引领下，按需编制，以服务于不同发展阶段村庄建设的现实需要。

根据不同村庄的定位和实际需要，匹配合适的乡村规划编制方式（表1）。法定管控原则上要实现全覆盖，各类村庄均应编制，但形式可以不同。对于规模小、村落平稳发展且无开发建设需求的村庄，可在县、乡级国土空间（总体）规划中明确村庄的用途管制规则与建设管控要求，以“要素+指标+图示+名录”的方式对村庄的建设进行底线管控，作为村庄“依法建设及审批”的依据（彭震伟等，2020）。集聚提升类村庄、特色保护类村庄和城郊融合类村庄属于发展引导型村庄，是乡村地区经济社会发展和人口集聚的主要空间载体，对于这几类有明确发展需要和发展目标的村庄，鼓励以村庄（管控）规划和实用性村庄（振兴）规划为统领，以村庄设计为落实工具，形成完整的体系化乡村规划成果。

表1 乡村规划体系的编制方式引导

村庄（管控）规划需要县级以上人民政府审批，成果须凝练、清晰、准确，成果形式可总结为“一图、一表、一书、一规、一库”（图3），“一图”对应国土空间用途管控图（可以拆分为系列图），“一表”对应国土用途结构调整表，“一书”即为规划文本，“一规”对应村庄风貌和资源保护与利用的村规民约；“一库”对应村庄规划数据库，纳入上级国土空间规划平台实行统一管理。区别于村庄（管控）规划，实用性村庄（振兴）规划成果应以适合各类人群阅读的形式呈现，体现战略传导、施政纲领和村民共识。村庄设计成果则主要面向技术实施。

图3 村庄规划法定成果构成示意

随着我国进入生态文明建设的新时期，对国土建设开发与自然资源管理需要更加精细化的空间用途管制手段和工具，村庄规划之于国土空间规划体系建构的重要性，不言而喻。

尽管村庄规划的编制形式可以有多种，但村庄规划作为详细规划，其本身所必须具备的基础内容和灵活增补内容，以及村庄规划在面对不同建设发展条件和不同要求下所承担的不同功能，目前而言尚未明晰。这也导致全国各地普遍认同“村庄规划重要，村庄规划必要”，但却难以实际全面有效推行。区分“村庄规划”与一般意义上的“乡村规划”，对于厘清当下国土空间规划体系下村庄规划的工作边界和工作内容非常重要。

因此，基于对国内相关研究和实践经验的梳理，提出了乡村规划体系建构的总体思路，初步厘清了村庄规划本身和乡村规划体系之间的逻辑关系，为后续的村庄（管控）规划全面推进落地提供支撑。基于此，宜在全国层面推行村庄（管控）规划的全覆盖编制，完成对国土空间资源的全要素管控；各地宜结合实际情况按需推进特定村庄的实用性村庄（振兴）规划的编制；在经济发达地区和地方财政实力允许的地区宜结合项目建设按需开展村庄（专项）设计。